原建设部部长汪光焘：绿色低碳视野下的公共交通

　　汪光焘

　　同济大学兼职教授，原建设部部长

　　讨论碳中和背景下的城市交通发展应首先明确在什么样的视野下审视“双碳”目标。2020 年9 月22 日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话指出，新冠肺炎疫情启示我们，人类需要一场自我革命，要加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。应对气候变化，《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向。要树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济绿色复苏，汇聚起可持续发展的强大合力。因此，实现城市交通“双碳”目标应从国家发展大方向去思考未来城市交通的发展。

　　对“双碳”目标本质要求的认识1) 转型是时代的进步，中国必须跟上时代的步伐，需要实现增长方式、生活方式和能源系统的绿色低碳转型。增长方式转变要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的五大理念。生活方式要倡导绿色、引领时尚，建立简约精致的生活氛围，通过有质量的消费拉动有质量的增长。能源转型目标是构建清洁、低碳、高效的能源体系，形成风电、光伏为主体的电力体系。在排放问题上，建议2030 年之前达峰，2035 年后快速下降，跟上世界潮流，2050 年以后履行发达国家应该履行的义务。

　　2) 实现“双碳”目标的切入点是节约能源消耗和调整能源供应结构。其中，新能源汽车产业发展和推广应用具有战略性意义。一方面，电动汽车规模发展带动锂电池产业腾飞，锂离子电池系统成本快速下降，预计到2025 年，碳酸铁锂成本降至0.5 元·(W·h)-1，续航里程和电池循环寿命痛点已经基本解决，但高比能量动力电池热失控、冬季续航下降、高速公路超级快充等挑战仍待破解。氢能在新能源革命中也具有战略地位，可作为可再生能源转型中的大规模储存能量，在轮船、货车、飞机等重载长距离交通工具中发挥积极作用。

　　3) 未来的关键点是抓住新一轮技术革命和产业变革的历史机遇，特别是挖掘新能源汽车动力电池储能潜力，作为灵活负荷，发挥电动汽车动力电池的灵活性和可调度性，解决光伏、风电发电不稳定的问题，为电力系统调控提供新的调度资源，更避免大量电网和电源相关的投资浪费。

　　4) 城市交通需要适应社会发展而不断创新，新技术革命、社会治理体系变革将对城市交通产生重大影响。一是信息化正在改变人的生活方式和出行需求，二是信息技术发展和金融资本的力量结合正在推动交通工具拥有和使用关系的调整。三是移动互联网技术和计算能力提高为城市交通理论创新提供了机遇。

　　“双碳”目标背景下城市交通发展的内在要求上述基本认识决定了城市交通在“双碳”目标背景下的工作方向，也为城市交通应该做什么和能做什么提出了内在要求。

　　1) 新冠肺炎疫情后城市交通面临的挑战。一是在新冠肺炎疫情的影响下，公共交通客运量显著下降，疫情前采用公共交通且疫情严重期依然出行的人，私人小汽车成为他们最主要的出行方式。其中，约有10%的出行者将在未来改变原有的公共交通出行方式，转而使用私人小汽车和非机动车出行。二是需从民生的高度确立公共交通发展目标，关注公共交通通勤服务品质。45 min 公共交通通勤不仅是全球城市的规划愿景，更是城市运行的基本保障，而中国主要城市仅45%的通勤人口可以实现45 min 公共交通可达。高品质公共交通服务需要把握城市通勤需求，为更多人群、更大空间范围提供良好的服务，减少公共交通盲区。

　　2) 完善城镇化战略与城市交通系统。城市交通面临的挑战不仅需要研究如何制定对策方案，还需要研究如何形成政策共识和合力。需要突破城市交通固有边界，针对城市的空间关系、空间行为进行广泛的调控。一是促进“15 min 生活圈”社区服务能力提高。二是促进功能区域内的产业结构、企业结构调整。三是建立“价值—信任—合作”的跨部门合作、公众参与的城市交通治理结构。四是围绕智慧城市开展城市智慧交通建设，即采用技术和政策手段，解决交通领域综合性社会问题，以提高城市交通复合网络的综合效率，降低相关资源消耗，支持决策过程，进而引导行动决策，改变行为模式。

　　3) 发展新能源汽车和坚持完善城市公共交通优先发展战略。新能源汽车推广应用不能停留在载运工具上，而是从可再生能源系统的储能装备来拓展其应用推广价值，包括氢能的发展。还应明确城市公共交通的战略定位，持续推进城市公共交通优先发展，特别是跳出现有公交都市考核评价指标体系中对公共交通的定义。

　　新发展阶段城市公共交通优先发展实施对策必须在新发展阶段和城市社会治理体系背景下寻求城市公共交通优先策略的变革之路。城市公共交通优先发展不是载运工具、运行线路的规模增加，而是在城市行政区域里通过优先配置资源，构建适应市场机制、政府调控监管、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境。

　　1) 从“双碳”目标审视城市公共交通优先发展战略实施面临的新挑战。一是现有公共交通重自身发展，尚未形成与城市协调发展的格局，特别是轨道交通与土地使用的适配度低。二是公共交通重工程建设，尚未形成出行者优先选择的交通服务，难以吸引小汽车乘客转移，多样化服务有待进一步提升。三是重分方式发展，尚未形成多种形式协同的合力，城市轨道交通以地铁为主导，制式较单一，轨道交通线网层次体系有待进一步优化。四是重政府投入，尚未形成发挥市场配置资源优势的机制，政府对公共汽车交通的补贴负担逐年加重，财政收支矛盾凸显。

　　2) 新发展阶段，信息、资本、技术等核心生产要素在社会各领域内进行配置，城市公共交通发展从原来的基础设施网络向更加强调功能网络的联系转变。城市公共交通优先内涵丰富，不仅是设施用地、投资安排、路权、财税扶持优先，更应是应用科技、服务和市场化的改革应变优先。一是要应用创新思维，建立和完善一体化城市公共交通网络服务体系，按照城市性质和规模，建立提倡绿色出行、提高自行车交通服务能力、鼓励并支持步行实现基本生活保障的城市公共交通服务体系，因市制宜，制定城市公共交通发展的“十四五”规划和2035 年愿景目标方案。二是评估实施多年的出租汽车改革的制度设计，审视出租汽车行业定位，研究制定和完善改革方案。出租汽车的信息化服务既应当支持，又需要规范。应重点处理市场准入、调度机制、价格机制和安全机制。三是坚持“鼓励创新、包容审慎”的原则，建立站场线网优化机制，支持和引导各类市场积极探索发展包括出行即服务(Mobility as a Service, MaaS)等在内的集约共享交通新业态、新模式，创新公共交通一站式出行服务水平。四是对城市公共交通公益性的再认识。在《国家基本公共服务标准(2021 年版)》中，并未提及公共交通是基本公共服务。公共交通成为不是基本公共服务的公益性服务，应防止其陷入“公益性”悲剧，亟须建立科学合理的绩效补贴、票价动态调整机制。